Государству выгодно считать «контроль» и «надзор» синонимами

Неэффективность контролирующих органов вкупе с их порой неуместной активностью отрицательно влияют на бизнес-климат, инвестиционную привлекательность Беларуси. Следует ли ожидать изменений в этой области?

В конце 2013 года в Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь состоялось совещание с привлечением широкого круга заинтересованных сторон (от представителей Министерства экономики и академических кругов до силовиков), на котором обсуждались варианты дальнейшего хода реформы системы государственного управления. Среди прочего была затронута тема вероятных преобразований системы контрольно-надзорной деятельности.

Указы: постепенное отсекание хвоста

За последние пять лет власти дважды пытались реформировать систему государственного контроля, однако к существенным сдвигам эти попытки не привели. Началом перемен можно считать принятие в 2009 году президентского указа № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Однако, несмотря на необходимость кардинальных преобразований, этот указ предусматривал лишь ограниченные меры.

В частности, был введен так называемый «координационный план проверок», согласно которому проверяемые субъекты заранее информируются о проверке. Также был закреплен интервал между проверками и установлен запрет на одновременное проведение проверок разными органами.

Однако эти правила не распространяются на внеплановые проверки. Механизм внеплановой проверки позволяет контролирующим органам при необходимости обойти практически все ограничения.

Указ также сократил сроки проверки. Правда, сокращения оказались скромными. Так, для большинства субъектов срок проверки растянут на 30 дней. Вдобавок, по решению руководителя госоргана проверка может быть продлена еще на 15 дней.

Следующим шагом стало принятие в июле 2012 года указа президента № 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Документ устранил ряд пробелов и неточностей, ввел некоторые коррективы.

Наибольшие изменения претерпела сама процедура проверки. Кроме того, был внедрен дифференцированный подход к контрольным мероприятиям (под ним подразумевается, что частота проверок зависит от принадлежности объекта к той или иной группе риска (высокая/средняя/низкая).

Эти нововведения в какой-то степени позволили снизить вероятность превышения полномочий проверяющими структурами.

Контролеров слишком много

Несмотря на работу над ошибками в виде этих двух указов, до сих пор в сфере контрольно-надзорной деятельности остаются нерешенными множество вопросов.

Да, внедренный указом № 332 дифференцированный подход к контрольным мероприятиям — дело прогрессивное. Однако дьявол прячется в деталях. Например, по логике белорусских законодателей, к высокой группе риска (наряду с перевозкой опасных грузов, например) относится оптовая торговля компьютерами, видеоаппаратурой. И таких примеров множество.

Серьезным пороком контрольной деятельности является ее забюрократизированность. Так, контрольно-надзорными полномочиями обладают 38 (!) государственных органов. При этом большинство контрольных функций дублируется. Например, функцией валютного контроля обладают и Национальный банк, и Комитет государственного контроля (КГК). Схожими контрольными полномочиями обладают Минтруда и социальной защиты и местные исполнительные органы. В дополнение ко всему, каждое ведомство дублирует функции КГК.

В итоге обилие и дублирование контрольно-надзорных функций госорганов приводит к увеличению нагрузки на бизнес. К тому же для большинства госорганов контролирующие функции являются своеобразным довеском — дополнительной нагрузкой к основным (целевым) обязанностям. Это негативно сказывается как на исполняемости основных функций, так и на качестве контрольной деятельности.

Что же касается защиты подконтрольных субъектов, то и тут белорусские законодатели оставили пробел.

Законодательство содержит несколько норм, направленных на защиту подконтрольных субъектов. Указом № 510 предусмотрено, что в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. Кроме того, проверочная деятельность не должна нарушать производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов.

Однако если первый принцип вполне реален и осуществим, то реализовать второй практически невозможно. Во-первых, не предусмотрены механизмы ограничения вмешательства контролирующих органов в деятельность субъектов. Во-вторых, не закреплено четкое определение понятия «нарушение производственно-хозяйственной деятельности».

Усугубляется такое положение дел еще и тем, что в отечественном законодательстве термины «контроль» и «надзор» являются синонимами (при том, что по логике вещей надзор, в отличие от контроля, не подразумевает активного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов). Это приводит к возрастанию административной нагрузки на субъекты хозяйствования и дублированию функций контролирующих органов.

Что делать?

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в Беларуси, несмотря на попытки законодателей улучшить ситуацию, далека от идеала. Накопление проблемных явлений негативно сказывается на эффективности этой системы, ее стоимости для государственного бюджета, осложняет жизнь бизнесу.

Системе госконтроля необходимы кардинальные изменения. В качестве первых шагов по ее совершенствованию можно порекомендовать следующие меры:

- закрепить в законодательстве разграничение понятий «контроль» и «надзор» и наделить большинство контрольно-надзорных органов функцией надзора взамен контрольных полномочий. Это позволит ограничить вмешательство госорганов в деятельность субъектов хозяйствования;

- провести мониторинг (расширенный аудит функций) деятельности контрольно-надзорных органов. На основании результатов мониторинга необходимо разработать механизм сокращения функций органов государственного контроля;

- пересмотреть систему отнесения проверяемых субъектов к группе риска. Распределение по группам должно происходить по степени причинения общественного вреда в случае нарушения законодательства Беларуси;

- законодательно закрепить ответственность органов государственного контроля за нанесение ущерба субъекту хозяйственной деятельности, разработать механизм возмещения вреда. Создать систему регистрации случаев причинения вреда в ходе проверочной деятельности.

Представляется, что власти осознают необходимость изменений в сфере госконтроля: без этого невозможно увеличить долю частного бизнеса в ВВП страны, претендовать на привлекательные места в международных бизнес-рейтингах. Вероятнее всего, власти могут пойти на разделение понятий «контроль» и «надзор», а также на незначительное сокращение ряда контрольных функций госорганов.

Однако превратить контроль в инструмент не наказания, а предупреждения, кардинально реформировать это направление у властей пока, не получится. Ведь для этого необходимо менять всю систему государственного управления. Маловероятно, что нынешнее руководство страны согласится на такие меры.

Naviny.by